潘醒:创新推动乡村振兴高质量发展

全面实施乡村振兴战略是新时期“三农”工作的总抓手，也是新时期保障经济可持续高质量发展的重要基础，地方政府充分运用政府和社会资本合作（PPP）模式创新推动乡村振兴事业发展，是保障新时期经济稳健发展的有效途径。近年来，党和国家制定了一系列鼓励社会资本投资农业农村和乡村振兴领域的重要政策措施，基于农业及乡村振兴战略在国民经济发展中的基础性地位和公共产品属性，决定了政府对农业发展和乡村振兴负有提供政策法律支持、财政补贴、市场保护、监督保障等方面的公共义务和责任。随着乡村振兴促进法的实施，关于乡村振兴战略的顶层制度设计已基本完成，为运用PPP模式创新推动乡村振兴高质量发展提供了基本的政策法律依据。因此，在农业与乡村振兴领域推广应用PPP模式具有充分的理论基础、政策条件和高度的实践契合性。

通过PPP模式能够实现政府职能转变，政府由无限责任转变为有限责任，成为乡村振兴事业发展的合作者、引导者和监管者。在合作过程中通过PPP合同、出资协议、SPV章程、风险分配机制以及绩效评价等途径，合理设置乡村振兴领域PPP项目参与各方的法律关系，明确各方权利义务边界，明确投资领域、准入条件、发起方式、项目申报流程、融资结构、风险识别与分配框架、项目建设与运营管理、利益联结保障机制、交易结构与投资回报实现途径，在依法对社会资本及项目公司提供相应政策与法律支持的同时，可增强对社会资本及项目公司在乡村振兴项目全生命周期开展经营活动的有效约束。与此同时，通过有效整合国家农业与乡村振兴专项资金、扶贫和各种财政补贴资金以及绩效评价等监管措施，可提高财政资金的精准使用效率，有效引导、调动社会资本参与农业产业振兴项目的积极性，在激励社会资本在实现其合理收益的同时，切实保障农民稳定增收，尤其可创新推动乡村振兴高质量发展的可持续运营管理机制。因此，通过政府引导支持、财政资源统筹、生产要素整合、市场化运作以及有效监管等方式，使得多元参与主体间权利义务关系更加明确，法律风险管理边界清晰，各自优势条件充分发挥，可建立长期稳定、公平合理、有效监管、高效运作的合作关系，避免发生政府“好心办坏事”情况。由此，在农业和乡村振兴领域推广政府和社会资本合作，创新财政资金使用方式，有效整合乡村振兴领域全产业链要素，撬动社会资本更多投向农业农村，建立巩固脱贫攻坚成果与实施乡村振兴有效衔接机制，推动农业供给侧结构性改革，促进农业与乡村振兴持续健康发展具有重要现实意义和实践价值。

通过PPP模式可有效建立多元主体间利益联结机制和农民权益保障机制。随着农业和乡村振兴领域相关政策红利不断叠加，在当前预算、债务、财承和绩效四重约束条件下，运用PPP模式推动乡村振兴事业发展是当前十分重要且有效的实践路径。PPP模式通过“三变”等方式实现农民土地、劳动力等资源效益最大化和收入持续稳定，农民、集体组织、合作社等新型农业经营主体通过出租、分包、转包、委托代管、经营权作价入股、订单带动、利润返还等方式将经营权流转至项目公司，项目公司向农民支付租金、承包费、分红等收益，项目公司在拥有合理盈利空间和承担经营亏损主要风险的同时，农民、村集体或合作社不仅可获得相对稳定的收益，还可根据约定分享部分经营红利，通过实现就业获得薪金收入。因此，在现有传统基础设施和公共服务领域PPP模式经验基础上，我们应当积极探索拓宽PPP模式在乡村振兴领域的运用和实证研究，根据农业产业和乡村振兴发展特点和规律，创新研究乡村振兴领域运用PPP模式科学可行的交易结构和治理方式、多元主体利益保障尤其是农民权益保障机制、农业财政补贴政策与农业生产要素资源整合框架，通过充分调动社会资本投资农业农村，建立可持续的产业支撑与发展模式，建立有效巩固扶贫攻坚成果防止规模化返贫，建立确保农民稳定增收与利益联结长效机制，从而实现创新推动乡村振兴高质量发展愿景。

作者：潘醒甘肃农业大学马克思主义学院副教授